【六合论坛】劉兆佳:新發展階段的香港經濟管治

時至今天,過去長期以來一直被視為金科玉律的名為“放任主義”、“積極不干預”和近年來更為流行的“小政府、大市場”的管治理念,應該說已經不再是香港特區政府所稱許的管治理念。事實上,就連那些素來奉“自由市場”為最高原則的西方國家比如美國、英國和部分歐洲國家都越來越背離了“自由市場”的原則,紛紛推行各式各樣的保護主義、工業政策、高昂關稅、產業補貼、進出口管制和單邊制裁等政策與措施。可以說,政府積極介入經濟事務已經是全球普遍現象。

今天,特區政府不斷強調自己是一個“積極有為”的政府,但未有對何謂“積極有為”政府作出系統性的論述。然而,可以肯定的是,香港絕對不會搞越來越多發展中國家正在搞的“國家資本主義”或部分歐洲國家搞的“全民福利制度”,原因是特區政府不會亦無能力開辦大批“國有企業”或者為全體市民提供豐厚和全面的社會福利和服務。就算特區政府要大幅改變政府的經濟角色,它也會面對不少難以克服的限制。

須迅速提升發展競爭力

首先,“一國兩制”方針的本意是要基本上保存香港原有的、市場主導和比較自由的資本主義,而政府的經濟角色則相對有限。基本法規定的低稅和“量入為出”的財政政策本身已經限制了特區政府所能擔當的經濟角色和所能夠獲取的資源。

第二,一直以來,無論是港英政府或者特區政府,其官員的教育背景和業務專長都大體上與行政、管理、規管市場、執行法律、維持治安、建設基本設施、城市規劃、保護私有產權和福利供給等基本管治職能有關,較少主動推動經濟規劃、經濟發展和扶持(新興)產業等知識和經驗。誠然,在公共房屋、社會福利、公共醫療衞生和公營教育這四大領域,香港的情況的確有點“社會主義”味道,但與西方“福利國家”相比在廣度和深度上則仍然相差甚遠。

第三,經過長時期的發展,香港早已擁有一個體積龐大而且甚為成熟的、以私人資本為核心的資本主義經濟體系,這個體系的高度開放性、公平性和便利性,又讓香港得以成為各國資本趨之若鶩的投資熱土。如果過度介入經濟活動反而會過度扭曲市場的運作和引發各種新問題,對香港的國際形象和經濟發展不一定有利。

最後,在未來一段日子,全球經濟包括中國經濟會因為供應鏈重構、保護主義、貿易戰、科技戰、消費疲弱、投資不足、通貨膨脹、俄烏衝突的廣泛影響、各國債務沉重和一些“灰犀牛”和“黑天鵝”等情況屢有發生而處於低沉狀態。作為一個高度開放的經濟體,香港的經濟情況面臨各種挑戰。

然而,近年來國內外形勢的變化和香港經濟發展的需要,卻要求特區政府在香港經濟發展和產業轉型升級上發揮更積極的作用,原因是單靠市場的自行調節和運作已經難以奏效。隨着中國的發展和世界經濟重心向東亞地區移動,香港急需加強與內地和亞洲經貿聯繫以推動香港經濟增長,而美西方對中國和香港的持續打壓和遏制,更迫使香港到非西方世界尋找新的國際經濟空間和發展機遇。

面對來自內地和其他國家的愈趨激烈的競爭,香港的國際經濟競爭力必須迅速提升,而培育新的經濟增長點更是刻不容緩的政府工作。因此,儘管特區政府不可能像其他國家般強力和高度介入經濟事務,但卻也必須在其能力範圍內提升其參與經濟事務的深度和廣度,總體目標是要提振香港的經濟活力和強化香港長遠經濟持續發展的根基。

鑒於香港的獨特背景和稟賦和特區政府的有限能力、經驗和資源,特區政府可以“創造性介入”的方式有選擇性地參與經濟事務,尤其在開拓國際經濟空間、融入國家發展大局、營造更好的營商環境、謹慎甄別和扶持有長遠競爭優勢的新產業和培訓和引進人才等方面。

在“創造性介入”的過程中,政府所依仗的主要手段是提供必須的基本設施,推行對經濟發展、營商環境和提振競爭力有利的政策,制定適當的法律法規,建立與更多國家的經貿聯繫,廣泛和深度參與國家的五年規劃和區域性的經濟合作,對產業和企業給予適度的財政支持,制定有效政策加快引入外來資金、企業和人才,加大力度到其他國家推介香港的投資環境和發展機遇,在中央的統籌協調下與粵港澳大灣區的城市進行分工合作、共同建構一個有利於新產業比如創新科技發展的生態系統(eco-system),和強化政府在動員、組織、部署和運用民間特別社會企業資源的能力。

應“創造性介入”經濟事務

為了打造一個能夠實行“創造性介入”的政府,特區政府必須有高度的使命感和危機感,明白到香港未來的發展與政府的睿智、勇氣、決心與勤勉不可劃分。要具備廣闊的國際和國家視野,能夠在複雜、多變和嚴峻的國內外環境中為香港擘劃和籌謀未來。要具備戰略、宏觀和長遠思維,能夠為香港未來的發展和個別的政策範疇和項目制定較為長遠的規劃,從而讓香港的發展能夠較好地與國家的五年規劃和區域性規劃對接。特區政府需要從促進整體利益的角度與商界建立合作關係,在防範貪腐和“裙帶關係”的前提下開展各種“官商互利”的項目,不要因為擔心被懷疑或批評而卻步。

在推動經濟和產業發展時,特區政府需要能夠從整體角度統籌協調政府各部門的工作,讓重點發展項目得到更有效的謀劃和推動,避免各項政策產生不協調甚至互相妨礙的情況。特區政府在必要時甚至可以成立一些能夠靈活和快速運作的獨立機構來承擔部分經濟和產業發展的項目。比如說,在發展創新科技產業時,如何把基本建設,人才政策,鼓勵和扶持企業和企業家,吸引外資,設立“主權財富基金”(Sovereign Wealth Funds)、稅務優惠、補貼方式、採購政策、鼓勵創新、教育和培訓、科技研究、產學研的整合、風險投資行業的推動、房屋供應等政策和措施統籌和協調起來以發揮協同效應。事實上,在所有創新科技產業比較發達的國家,無論是實行資本主義或者社會主義,政府的積極參與乃至政府與企業的密切合作不可或缺。

過去在“自由市場”或“自由主義”思想當道的時候,任何扶持個別產業的政府政策都被視為“離經叛道”之舉。不過,時至今天,這種想法已經嚴重落伍,更不能急香港之所急。反之,越來越多學者認為政府推行適當的工業政策不但對維護國家安全有利,也是經濟發展所必須。美國哈佛大學教授喬什.勒納(Josh Lerner)在其《破碎夢想大道:為什麼促進創業和風險投資的公共努力失敗了─以及如何應對》一書中指出,“當今世界幾乎每一個尖端創業活動的中心都源於政府的積極干預。同樣,許多國家的風險投資行業也受到政府干預的深刻影響。”“為了鼓勵主要有利於其他企業和全社會的投資,公共補貼往往是適當的應對措施。”“從更廣泛的角度來看,促進創業的努力可以被視為分為四大『桶』:制定正確的法律、確保尖端技術的獲得、創造稅收優惠─或者消除障礙、培訓潛在的企業家。”

勒納進一步指出:“許多最近的成功案例,例如以色列和新加坡,其風險投資行業的增長不是由缺乏經驗的國內投資者推動的,而是由全球參與者推動的。在這些情況下,只有在市場得到全球參與者的驗證後,本地投資者才開始發揮重要作用。”“創業或風險投資計劃需要政治家和公職人員的長期承諾。唯一可以肯定的是,幾乎不會立即帶來回報。如果項目在幾個月或幾年後被放棄,他們會毫不畏懼最初的失敗。”

美國學者丹.塞納和以色列學者索爾.辛格(Dan Senor & Saul Singer)在他們的《初創國度:以色列經濟奇跡的故事》一書中指出:“政府的宏觀經濟政策在加速國家增長、然後逆轉經濟增長、再然後以政府從未預料到的方式釋放經濟增長方面都發揮了重要作用。”從1990年開始,在該國政府推動下,私營部門得到蓬勃發展。“雖然基礎設施項目可能是最明顯的元素,但更引人注目的是政府內部有意創建的產業,作為創業項目(例如飛機製造業)。”同樣重要的,是以色列政府大力引進外來移民和推動新的風險投資行業的形成。

重要的是,特區政府和香港社會各界必須深刻認識到,加快融入國家發展大局對香港的未來發展至關重要。當前急務是積極參與粵港澳大灣區的建設和“十四五”規劃,把香港的未來發展與內地的發展密切連接起來,絕對不能如過去般在香港“畫地為牢”,抗拒與內地經濟深度融合。

加快融入國家發展大局

又以推動創新科技產業發展為例,香港在這個產業的發展上已然具備一些條件,比如在基礎研究、知識產權保護和融資方面,但在土地、人才、企業的投資興趣和工業生產能力等方面則仍有不足,況且與競爭對手比較,香港的起步亦慢得多。所以,要建構一個有利於創新科技產業發展的生態系統,香港亟需在中央的頂層設計和支持下,與其他粵港澳大灣區的城市共同建構一個按照各自的競爭優勢來進行分工合作的生態系統,而這方面的工作又能夠在中央的“十四五”規劃內得到支持。

2023年8月,國務院印發《關於河套深港科技創新合作區深圳園區發展規劃》的通知,要求高質量、高標準、高水平推進河套深港科技創新合作區深圳園區建設,努力成為粵港澳大灣區高質量發展的重要引擎。“河套規劃”可望讓香港與深圳乃至其他大灣區城市共同建構一個創新科技的生態系統有利。香港絕對不可以放過這個千載難逢的發展機遇。

總之,在實行“創造性介入”下,香港特區政府在中央的支持和指導下,不但任重道遠,而且需要不斷自我改革和提升,同時與工商界建立緊密的夥伴關係,不斷開拓香港的國際發展空間,方能讓香港安然渡過當前的困難,並為香港的未來發展打好基礎。

(本文作者為香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會顧問劉兆佳)

(本文為作者觀點,不代表本媒體立場)

【編輯:陳偉根】
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